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대북전단과 대남전단

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목차

1. 개요

대북전단과 대남전단은 한반도에서 전개되는 심리전의 일환으로, 전단을 살포하는 행위를 의미한다. 한국 전쟁 당시부터 시작되어 남북 간의 긴장 고조와 완화에 따라 변화를 겪어왔다. 대한민국 정부는 햇볕 정책 시기에는 전단 살포를 중단했으나, 북한의 도발에 대응하여 재개하기도 했다. 대북 전단에는 북한 체제 비판, 한국의 발전상, 현금, USB 메모리 등이 포함되며, 탈북민 단체, 개신교 단체, 보수 단체 등이 살포에 관여하고 있다. 2020년에는 대북 전단 살포를 금지하는 법안이 통과되었으나, 헌법재판소에서 위헌 결정을 받았다. 2024년에는 북한이 오물 풍선을 살포하며 긴장이 고조되기도 했다. 이러한 전단 살포는 표현의 자유와 안보 위협, 효과 논란, 남남 갈등 등 다양한 쟁점을 야기하며, 남북 관계에 영향을 미치고 있다.

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대북전단과 대남전단
개요
주제남북한 간의 선전 활동
시기한국 전쟁 이후 ~ 현재
방법풍선
확성기
전광판
인터넷
라디오 방송
배경
분단한국 전쟁으로 인한 남북 분단 및 체제 경쟁 심화
냉전냉전 시대의 이념 대립 및 선전전의 영향
상호 비방상대방 체제 비판 및 김씨 일가 우상화 시도
주요 선전 활동
대북 전단내용: 북한 체제 비판, 인권 문제 고발, 외부 정보 제공
주체: 탈북민 단체, 보수 성향 단체
방법: 풍선, 드론 등을 이용한 살포
대남 전단내용: 대한민국 체제 비판, 김씨 일가 찬양, 반미 감정 고취
주체: 조선민주주의인민공화국 정부
방법: 풍선 등을 이용한 살포
확성기 방송내용: 체제 선전, 심리전
주체: 남북한 군부
장소: 군사분계선 인근 지역
전광판내용: 체제 선전, 이미지 광고
주체: 남북한 정부
장소: 주요 도시, 군사분계선 인근 지역
논란 및 문제점
군사적 긴장 고조상대방 지역에 대한 자극 및 도발 가능성
접경 지역 주민 안전 위협풍선 낙하, 확성기 소음 등으로 인한 피해 발생
표현의 자유 침해 논란대북전단금지법 시행에 대한 비판
대한민국 대북전단 살포 금지법
주요 내용군사분계선 일대에서의 대북 확성기 방송 및 시각매개물 게시, 전단 살포 등 금지
법적 근거군사정전협정 및 남북 간 합의 위반 금지
찬반 논쟁표현의 자유 침해 vs. 접경 지역 주민 안전 확보
위헌 결정대한민국 헌법재판소에서 위헌 결정 (2023년 9월)
추가 정보
관련 단체자유북한운동연합(자유북한운동연합)

2. 역사

South Korean sentry post with a patrolling soldier seen from south in Korean Demilitarized Zone
대한민국 비무장 지대(DMZ)에서 남쪽에서 본 한국 군사 초소


한반도에서의 전단 살포는 한국 전쟁 시기 유엔군과 북한 양측이 서로를 향해 대규모 심리전을 펼치면서 시작되었다. 당시 유엔군은 약 25억 장, 북한은 약 3천만 장의 전단을 살포한 것으로 추정된다. 이러한 선전 활동은 냉전 시대 독일에서 베를린 장벽 너머로 물품을 보내던 것과 비교되기도 한다.[4]

전쟁 이후에도 전단 살포는 계속되었으며, 대한민국 정부는 김대중 정부의 햇볕 정책 이전까지 이를 직접 주도했다. 2000년 제1차 남북 정상 회담을 계기로 남북 관계 개선 분위기가 조성되면서, 북한의 요구에 따라 김대중 정부는 심리전 중단을 추진했다. 이에 따라 2004년부터 2010년까지 남북은 전단 살포를 포함한 상호 심리전을 공식적으로 중단했다. 이 기간에는 라디오 방송, 광고판 설치, DMZ 확성기 사용 등도 금지되었다.

그러나 2010년 연평도 포격 사건으로 남북 관계가 다시 경색되면서, 대한민국 국방부는 잠시 전단 살포를 재개했으나 이듬해 다시 중단했다.[5] 이후 주로 민간 탈북민 단체들이 대북 전단 살포를 이어갔고, 북한은 이에 민감하게 반응하며 때때로 대남전단을 살포하는 방식으로 대응했다.[5] 전단 살포에 대한 대한민국 내 여론도 변화하여, 2010년에는 대북 강경 노선에 대한 지지가 높았으나 2014년 조사에서는 과반수가 전단 살포에 반대하는 것으로 나타났다.[6][38]

2018년 남북 정상은 판문점 선언 등을 통해 전단 살포를 포함한 모든 적대 행위를 중지하기로 합의했고, 대한민국 정부는 일부 단체의 전단 살포 시도를 제지하기도 했다.[7][8] 하지만 2020년 일부 단체가 다시 전단 살포를 강행하자, 북한 김여정 노동당 부부장이 강하게 반발하는 담화를 발표하며 남북 관계는 급격히 악화되었다.[9][10]

이에 대한민국 정부와 대한민국 국회는 접경 지역 주민의 안전 보호와 남북 관계 안정을 이유로 2020년 12월, 군사분계선 일대에서의 전단 살포를 금지하는 '남북관계 발전에 관한 법률' 개정안(소위 '대북전단 금지법')을 통과시켰다.[11][2] 이 법은 표현의 자유 침해 논란과 함께 국내외적으로 많은 비판에 직면하기도 했다.[12][13][14][15][16][17][18] 이후 2023년 9월, 대한민국 헌법재판소는 해당 법률의 핵심 조항에 대해 위헌 결정을 내렸다.[3]

2024년에는 탈북민 단체의 대북 전단 살포에 대한 보복 조치로 북한이 분뇨와 쓰레기 등을 담은 오물 풍선을 대량으로 대한민국에 날려 보내면서 남북 간 긴장이 다시 고조되었다.[19][20][21] 대한민국 정부는 대북 확성기 방송 재개 카드를 꺼냈다가 잠정 중단하는 등 상황 관리에 나섰으며, 통일부는 헌법재판소 결정 취지를 존중하되 국민 안전에 위협이 될 경우 개입할 수 있다는 입장을 밝혔다.[22]

2. 1. 한국 전쟁과 냉전 시대



한반도에서의 전단 살포 경쟁은 한국 전쟁 시기까지 거슬러 올라간다. 당시 유엔군은 중국과 북한을 향해 총 25억 장에 달하는 막대한 양의 전단을 살포했는데, 이는 한반도 전체를 35겹으로 덮을 수 있는 규모였다. 반면, 북한은 전쟁 기간 동안 약 3천만 장의 전단을 살포한 것으로 알려져 있다. 이러한 전단 살포는 냉전 시대 독일에서 베를린 장벽 너머로 물품을 실어 보내던 mauerseglers|마우어제글러스de(벽 타는 사람들)의 활동과 비교되기도 한다.[4]

대한민국 정부는 김대중 정부의 햇볕 정책이 시작되기 전까지 전단 살포를 직접 조직했다. 이후 남북 관계 개선 노력의 일환으로, 2000년 제1차 남북 정상 회담 개최를 위한 북한의 요구에 따라 김대중 정부는 심리전 중단을 약속했다. 이에 따라 남북한은 2004년부터 2010년까지 전단 살포를 포함한 심리전을 공식적으로 중단했다. 이 기간에는 풍선 살포 외에도 라디오 방송, 광고판 설치, DMZ에서의 확성기 방송 등도 금지되었다.

2. 2. 햇볕 정책과 심리전 중단

과거 대한민국 정부는 김대중 정부의 포용적인 햇볕 정책이 시작되기 전까지 대북전단 살포를 직접 조직했다. 그러나 남북 관계 개선을 위한 노력의 일환으로, 2000년 1차 남북 정상 회담에서 북한의 요구를 받아들여 심리전 중단을 추진했다.[4] 이에 따라 2004년부터 남북 양측은 상호 심리전을 중단하기로 합의했다. 이 합의는 풍선 살포뿐만 아니라 라디오 방송, 광고판 설치, DMZ에서의 확성기 방송 등 다양한 형태의 심리전을 포괄적으로 금지하는 내용을 담았다.

이러한 심리전 중단 조치는 약 6년간 유지되었으나, 2010년 발생한 연평도 포격 사건으로 남북 간 군사적 긴장이 고조되면서 변화를 맞았다. 대한민국 국방부는 북한의 도발에 대한 대응 조치로 2010년 말 잠시 대북 전단 살포를 재개했으나, 추가적인 긴장 확대를 막기 위해 약 1년 만인 2011년 말에 다시 중단하는 결정을 내렸다.[5]

이후 문재인 정부 시기인 2018년, 남북은 판문점 선언과 평양 공동선언을 통해 군사적 긴장 완화와 신뢰 구축을 목표로, 전단 살포를 포함한 모든 적대 행위를 전면 중지하기로 다시 한번 합의했다. 이 합의 정신에 따라 대한민국 정부는 일부 탈북민 단체들이 전단 살포를 계속하려는 움직임에 대해 제지하는 조치를 취하기도 했다.[7][8]

2. 3. 심리전 재개와 갈등



남북한은 김대중 정부의 햇볕 정책 추진 과정에서 이루어진 2000년 1차 남북 정상 회담 합의에 따라 2004년부터 심리전을 중단했다.[4] 이 합의로 풍선 살포 외에도 라디오 방송, 광고판, DMZ 확성기 사용이 금지되었다.

그러나 2008년 10월, 북한은 민간 단체의 대북 전단 살포가 계속될 경우 개성공업지구 사업에 부정적인 영향을 미칠 것이라고 위협했다.[72] 같은 해 11월에는 대북 전단 살포를 둘러싸고 남한 내부에서 갈등이 벌어지기도 했다. 납북 피해자 가족회 등 반북 단체가 전단 살포를 시도하자, 한국진보연대 등 일부 단체 회원들이 남북 관계 악화를 우려하며 이를 저지하려 하면서 물리적 충돌이 발생했다.[84] 당시 조선일보는 정부가 민간 단체를 설득해 자제를 촉구하는 것이 최선이라고 보도했으며,[72] 통일부와 경찰청 등은 단속 방침을 정했다.[83] 반면 국민행동본부 등 보수 성향 단체들은 전단 살포 지지 입장을 밝혔다.[84] 북한 당국은 전단이 미치는 영향을 차단하기 위해 군인들을 동원하고, 주민들에게 전단을 발견하면 즉시 신고하도록 지시하는 등 통제를 강화했다.[85]

심리전 중단 합의는 2010년 연평도 포격 사건 이후 사실상 파기되었다. 대한민국 국방부는 2010년 말 잠시 풍선 살포를 재개했으나, 이듬해 다시 중단했다.[5] 2011년에는 대북 전단 살포 활동을 주도하던 활동가에 대한 북한 공작원의 암살 시도가 있었으나, 한국 당국에 의해 사전에 적발되었다.[89] 2012년 7월, 북한은 한국 군 당국의 전단 살포에 대한 대응으로 대한민국을 향해 선전 풍선을 날려 보냈다.[5]

2014년 10월 10일, 민간 단체가 경기도 연천군에서 대북 전단을 실은 풍선을 날리자, 북한군이 이를 향해 14.5mm 대공 기관총 10여 발을 발사하는 사건이 발생했다. 일부 총탄이 한국 측 지역에 떨어지자 대한민국 국군이 대응 사격을 실시하면서 남북 간 총격전으로 번졌다.[90][91] 이 사건으로 진돗개 경보 '하나'가 발령되었으며, 연천군 일부 주민들은 북한을 자극하는 전단 살포를 자제해 달라고 요구하기도 했다.[90][91] 같은 달 23일, 북한의 조국평화통일위원회는 전단 살포가 계속될 경우 남북 관계가 파국으로 치달을 것이라고 경고했다.[92] 2010년 연평도 포격 직후에는 대북 강경 노선에 대한 국민적 지지가 높았으나, 2014년 말 여론 조사에서는 응답자의 58%가 전단 살포에 반대하는 등 부정적 여론이 증가했다.[6][38]

2016년에는 북한에서 보낸 것으로 추정되는 오물 풍선이 한국에서 발견되기도 했다.[98]

2018년 5월, 남북 정상은 판문점 선언을 통해 상호 적대 행위를 중지하기로 합의하면서 풍선 선전전을 중단하기로 했다. 이후 일부 탈북민 단체가 전단 살포를 계속하려 했으나 대한민국 정부에 의해 제지되었다.[7][8]

선전 풍선을 날리는 활동가들


그러나 2020년 6월, 북한 김정은 국무위원장의 여동생인 김여정 노동당 부부장이 대북 전단 살포를 강하게 비난하는 담화를 발표하면서 남북 관계는 다시 경색되었다. 김여정은 전단 살포자를 "쓰레기", "똥개" 등으로 칭하고 대한민국 정부를 "똥개의 주인"이라 비난하며, 남북 간 합의 파기 가능성을 시사했다.[9] 이에 대한민국 정부는 긴장 완화를 위해 대북 전단 살포를 규제하는 법률 제정을 추진하겠다고 밝혔고,[9] 며칠 뒤 북한은 전단 문제를 이유로 남북 간 모든 통신 연락선을 차단했다. 6월 10일, 대한민국 정부는 남북교류협력법 위반 혐의로 대북 전단을 보낸 2개 시민 단체를 고발하겠다고 발표했다.[10]

2020년 12월 14일, 대한민국 국회는 DMZ 일대에서의 대북 전단 살포 행위를 처벌하는 내용의 '남북관계 발전에 관한 법률' 개정안(소위 '대북전단 금지법')을 통과시켰다.[11][2] 법안 지지자들은 이 법이 접경 지역 주민의 안전을 보호하고 불필요한 남북 긴장 고조를 막기 위해 필요하다고 주장했다. 반면, 반대 측에서는 이 법이 북한의 위협에 굴복하는 것이며 표현의 자유를 침해한다고 비판했다.[12][13] 이 법안은 국제앰네스티 등 일부 인권 단체와 해외에서도 비판의 대상이 되었다.[14][15][16][17][18]

2024년 5월 28일, 북한은 탈북민 단체의 대북 전단 살포에 대한 보복 조치로 분뇨와 쓰레기 등을 담은 풍선 약 260개를 대한민국으로 날려 보냈다.[19][20][21] 이는 2016년 이후 확인된 두 번째 오물 풍선 살포였다.[98] 이에 대한민국 정부는 6년 만에 대북 확성기 방송을 재개했으나, 추가적인 긴장 고조를 막기 위해 곧 방송을 일시 중단했다. 통일부는 (이후 헌법재판소의 위헌 결정에 따라) 탈북민 단체에 전단 살포 중단을 공식적으로 요청하지는 않겠지만, 국민의 생명과 안전에 심각한 위협이 발생하는 경우에는 경찰이 현행법에 따라 개입할 수 있다는 입장을 밝혔다.[22]

2. 4. 대북 전단 금지법과 논란

2008년 11월, 당시 민주당은 대북 전단 살포 단체들을 향해 국민의 뜻을 받아들여 살포를 중단해야 한다는 입장을 밝혔다.[86] 이에 일부 탈북자 단체는 민주당 대변인을 명예훼손으로 고소하며 강하게 반발했고, 양측 간의 갈등이 심화되기도 했다.[87] 당시 북한은 전단 살포가 계속될 경우 개성공업지구 사업에 부정적 영향을 미칠 것이라고 경고했으며,[72] 대한민국 정부는 민간 단체에 자제를 요청하는 한편, 경찰력을 동원해 살포를 단속하려는 움직임을 보였다.[83][72] 이러한 상황 속에서도 일부 탈북민 단체와 납북자 가족 단체는 김정일 생일에 맞춰 전단 살포를 강행했으며,[88] 이는 남북 관계 개선을 촉구하는 진보 단체들과의 물리적 충돌로 이어지기도 했다.[84] 보수 단체들은 전단 살포에 대한 지지 의사를 표명했다.[84]

시간이 흘러 2020년 6월 4일, 김정은 국무위원장의 여동생인 김여정 노동당 부부장은 대북 전단 살포를 강하게 비난하는 담화를 발표했다. 그는 전단 살포자를 "쓰레기", "똥개" 등으로 칭하며 대한민국 정부가 이를 방치하고 있다고 비판했고, 남북 간 합의 파기 가능성까지 언급하며 압박 수위를 높였다.[9] 이에 대한민국 정부는 신속하게 반응하여, 접경 지역에서의 긴장 고조 행위를 막기 위한 입법을 추진하겠다고 밝혔다.[9] 며칠 뒤인 6월 10일, 정부는 남북교류협력법 위반 혐의로 대북 전단 살포 관련 시민단체 두 곳을 고발할 방침임을 발표했다.[10]

결국 2020년 12월 14일, 대한민국 국회는 군사분계선 일대에서의 대북 전단 살포 행위를 금지하는 내용의 '남북관계 발전에 관한 법률' 개정안, 소위 '대북 전단 금지법'을 통과시켰다.[11][2] 이 법은 전단 살포뿐 아니라 확성기 방송 등 북한을 자극할 수 있는 행위를 포괄적으로 규제하며, 위반 시 3년 이하의 징역 또는 3000만원 (27400USD) 이하의 벌금에 처하도록 규정했다.[1] 법안 지지자들은 이 법이 북한과의 불필요한 갈등을 예방하고 접경 지역 주민들의 안전을 확보하며, 안정적인 남북 관계를 유지하는 데 필요하다고 주장했다.[12] 그러나 법안 통과 과정과 내용에 대한 비판도 거셌다. 반대 측에서는 이 법이 표현의 자유를 과도하게 제한하며, 북한의 위협에 굴복하는 저자세 외교의 산물이라고 비판했다.[12][13] 국제앰네스티를 비롯한 국내외 인권 단체들도 표현의 자유 침해 가능성에 대한 우려를 표명하며 비판적인 입장을 보였다.[14][15][16][17][18]

이후 2023년 9월, 대한민국 헌법재판소는 대북 전단 금지법의 핵심 조항에 대해 재판관 7대 2 의견으로 위헌 결정을 내렸다. 헌법재판소는 해당 조항이 표현의 자유를 지나치게 제한한다고 판단했다.[3]

위헌 결정 이후에도 대북 전단 살포를 둘러싼 남북 간의 갈등은 계속되었다. 2024년 5월 28일, 북한은 분뇨와 쓰레기 등을 담은 풍선 약 260개를 대한민국 영토로 날려 보냈다. 북한은 이를 탈북민 단체들의 대북 전단 살포에 대한 맞대응 조치라고 주장했다.[19][20][21] 이에 대한민국 정부는 6년 만에 대북 확성기 방송을 재개하는 등 강경 대응에 나섰으나, 추가적인 긴장 고조를 막기 위해 방송을 잠정 중단하기도 했다. 2024년 6월, 통일부는 대북 전단을 살포한 탈북민 단체와의 면담을 검토 중이라고 밝혔으며, 헌법재판소의 위헌 결정 취지를 존중하여 단체에 공식적인 살포 중단 요청은 하지 않겠다는 입장을 유지했다. 다만, 전단 살포 행위가 접경 지역 주민의 생명과 안전에 심각한 위협을 초래한다고 판단될 경우에는 경찰이 현행법에 따라 개입할 수 있다는 여지를 남겼다.[22]

2. 5. 오물 풍선과 긴장 고조



대북 전단 살포 행위는 남북 간 긴장을 고조시키는 주요 원인 중 하나로 작용해 왔다. 2008년 10월, 북한은 전단 살포가 계속될 경우 개성공업지구 사업에 부정적 영향을 미칠 것이라고 경고했으며,[72] 같은 해 11월에는 통일부와 경찰청 등이 민간 단체의 전단 살포 행위를 단속하기로 결정했다.[83] 당시 조선일보는 정부가 민간 단체를 설득하여 자제를 촉구하는 것이 최선이라고 보도했다.[72] 12월에는 삐라 살포를 시도하는 납북 피해자 가족회 등 반북 단체와 이를 저지하려는 한국진보연대 등 좌파 단체 간의 충돌이 발생하기도 했으며, 국민행동본부 등 보수 단체들은 삐라 살포에 대한 지지를 표명했다.[84] 북한 내부에서는 주민들에게 전단지를 직접 줍지 말고 발견 시 국가보위성에 신고하도록 지시했으며, 이를 어기고 소문낸 주민이 처벌받았다는 보고도 있었다.[85]

2011년에는 대북 전단 살포 활동가에 대한 북한 공작원의 암살 시도가 있었으나, 한국 당국에 의해 체포되었다. 공작원에게서는 독침 펜, 총알 발사 기능 펜 등 암살 도구가 발견되었다.[89]

2014년 10월 10일, 경기도 연천군에서 민간 단체가 대북 전단 풍선을 날리자 북한군이 대공 기관총으로 10여 발을 발사했고, 일부 총탄이 남측 지역에 떨어졌다. 이에 한국군이 대응 사격을 하면서 남북 간 총격전이 벌어졌고, 진돗개 하나가 발령되었다. 북한의 사격은 풍선을 겨냥한 것으로 추정되었다. 이 사건 이후 연천군 일부 주민들은 삐라 살포 중단을 요구했다.[90][91] 같은 달 23일, 북한 조국평화통일위원회는 삐라 살포가 강행되면 남북 관계가 파국에 직면할 것이라고 경고했다.[92]

2016년에는 북한에서 오물이 담긴 풍선이 남측으로 날아온 것이 처음 확인되었다.[98]

2020년 5월 31일, 탈북민 단체가 김정은을 비판하는 전단을 풍선으로 북측에 보내자, 김정은의 여동생 김여정은 이를 강하게 비판하는 담화를 발표했다. 그는 전단 살포자들을 "쓰레기", "똥개" 등으로 지칭하고, 이를 방치한 대한민국 정부를 "똥개의 주인"이라 부르며 책임을 져야 한다고 주장했다.[9] 김여정은 남북 간 합의 파기 가능성까지 언급하며 강경한 입장을 보였고, 북한은 6월 9일 남북 간 모든 통신 연락선을 차단했다.[10] 이어 6월 16일, 북한은 이에 대한 보복 조치로 개성시에 위치한 남북공동연락사무소를 폭파했다.[93]

이러한 긴장 고조 상황에서 2020년 12월, 당시 여당이었던 더불어민주당은 대한민국 국회 외교통일위원회에서 이른바 '대북전단 금지법'(남북관계 발전에 관한 법률 개정안)을 야당의 반대 속에 단독으로 의결했고,[94] 14일 본회의에서 통과시켰다. 이 법은 군사분계선 일대에서의 전단 살포 행위 등을 금지하고 위반 시 처벌하는 내용을 담고 있다.[11][2] 법안 통과를 주도한 측에서는 북한을 불필요하게 자극하는 행위를 막고 접경 지역 주민의 안전을 보장하며 안정적인 남북 관계를 유지하기 위한 목적이라고 주장했다. 반면, 반대 측과 일부 인권 단체는 이 법이 북한의 위협에 굴복하는 것이며 표현의 자유를 침해한다고 비판했다.[12][13] 국제앰네스티 등 일부 인권 단체와 미국 등 국제 사회에서도 우려를 나타냈다.[14][15][16][17][18] 미국 국무부 역시 2020년 연례 인권 보고서에서 한국의 주요 인권 문제 중 하나로 이 법을 포함한 표현의 자유 제한을 언급했다.[96]

그러나 2023년 9월 26일, 대한민국 헌법재판소는 대북전단 금지법의 핵심 조항이 "표현의 자유를 과도하게 제한한다"며 위헌 결정을 내렸고, 해당 조항은 효력을 상실했다.[97]

2024년 5월 28일 밤부터 북한은 다시 오물과 쓰레기를 담은 풍선을 대한민국 영토로 대량 살포하기 시작했다. 이는 탈북민 단체 등의 대북 전단 발송에 대한 맞대응이라고 주장했다.[19][20][21][55] 5월 말부터 6월 초까지 날아온 풍선은 2,000개 이상으로 추정되며,[99] 서울을 포함한 전국 각지에서 발견되었다.[98] 풍선에는 분뇨, 담배꽁초, 폐건전지, 폐지, 천 조각 등 각종 쓰레기가 담겨 있었으며,[19][54] 일부 토양에서는 기생충이 발견되기도 했다.[54] 이로 인해 차량 앞 유리가 파손되는 등 재산 피해를 유발했으며,[100] 안전 및 위생에 대한 우려를 낳았다.[57] 대한민국 군 당국은 풍선 살포가 국민 안전을 위협할 경우 강력 대응 방침을 밝혔으나,[58] 낙하 시 파편으로 인한 피해 확산과 환경 오염 가능성 때문에 직접적인 요격은 피했다.[59]

이에 대한 대응으로 대한민국 정부는 6월 9일, 6년 만에 대북 확성기 방송을 재개했지만, 긴장 관리를 위해 다시 중단했다.[22] 통일부는 헌법재판소의 결정에 따라 탈북민 단체에 전단 살포 중단을 공식적으로 요청하지는 않겠지만, 주민 안전에 심각한 위협이 발생할 경우 경찰력을 동원해 제지할 수 있다는 여지를 남겼다.[22]

2024년 10월, 북한은 남측에서 보낸 무인기가 평양시 상공 등에서 전단을 살포했다고 주장하며 강하게 반발했다. 김여정은 이를 대한민국 군부의 소행으로 지목하고 "끔찍한 참사"를 경고하는 등 연일 위협 수위를 높이는 담화를 발표했으며, 미국에 대해서도 연대 책임을 경고했다.[101][102]

3. 전단 내용 및 살포 방식

한국 전쟁 당시부터 남북 양측은 삐라(전단)를 이용한 선전 활동을 벌여왔다. 초기에는 양측 정부 주도로 이루어졌으나, 2000년대 이후 남측에서는 주로 탈북자 단체 등 민간 주도로 대북 전단 살포가 이루어지고 있다.

전단의 내용은 시대와 주체에 따라 변화해왔다. 대한민국 측 전단은 주로 북한 체제와 김씨 일가 비판, 외부 세계 소식, 남한의 발전상 등을 다루며[75], 때로는 기독교 메시지가 포함되기도 한다. 현금, 미디어 저장 장치(USB 메모리, DVD), 생필품 등 다양한 물품이 동봉되기도 한다.[29][23][24][75][4] 과거에는 남북 간의 한국어 차이로 인한 문제도 있었다.

북한의 대남 전단은 주로 남한 정부 비판, 주한미군 철수 주장, 체제 선전 등을 담고 있으며[43], 특정 시기 남한의 정치 상황이나 인물을 비난하기도 했다.[44][46] 2016년 이후에는 전단 외에 쓰레기나 오물을 담은 풍선을 보내기도 했다.[28]

살포 방식으로는 양측 모두 주로 헬륨이나 수소 가스를 채운 대형 비닐 풍선을 이용한다.[40][33] 타이머를 이용해 특정 지점에서 내용물이 살포되도록 하며[99], 바람을 타고 수백 를 이동하기도 한다. GPS 추적 장치를 부착하기도 한다.[99][33] 최근 남측에서는 무인 항공기(드론)나[24] 페트병을 이용한 해상 살포 방식도 사용되며[81], 특정 목표 지점 도달 및 방송이 가능한 '스마트 풍선' 개발도 이루어지고 있다.[82]

3. 1. 대한민국의 대북 전단

김일성이 낫과 망치 모양의 쟁기를 끌고 가고, 마오쩌둥이 그를 때리고, 이오시프 스탈린이 지켜보며 웃는 모습을 묘사한 삐라
한국 전쟁 당시 유엔군의 삐라: 마오쩌둥과 스탈린에게 조종당하는 김일성. 오른쪽에 쓰여진 글은 "지주와 그의 하인, 그리고 소"이다.


한국 전쟁 당시 대한민국과 유엔군 측은 약 25억 장에 달하는 대량의 삐라(전단)를 북한 지역에 살포했다. 이는 자본주의 진영이 공산주의 진영보다 우월하다는 것을 보여주려는 의도도 담고 있었다. 당시 유엔군이 제작한 선전물에는 북한 주민에 대한 편견이 반영되어 있었다는 연구 결과도 있다. 반면, 북한의 선전물은 당시 소련의 선전 방식을 모방하는 경향을 보였다.[42]

군사적 목적의 전단 살포가 중단되고 민간 단체 주도로 전환된 이후에도 전단의 내용과 목적에는 큰 변화가 없다는 분석이 있다. 역사적으로 전단 내용에는 문화적 민감성을 고려하지 못한 사례들이 있었다. 예를 들어, 남한식 표기법을 북한 주민들이 이해하지 못하는 경우가 발생했다. 북한에서는 '헝가리'를 '웬가리'로, '소련'을 '로씨야'로 표기하기 때문에 남한식 표기를 이해하기 어려웠다. 전단에는 북한 체제에 대한 비판, 외부 정보, 귀순 유도 등의 내용이 혼합되어 있다. 일부 전단에는 기독교 복음주의적 내용이나 성경의 복음서를 전하는 내용이 포함되기도 했다. 한 예로 김일성과 예수를 나란히 두고 "김일성 대신 예수 그리스도를 믿으라"는 메시지를 담은 전단도 있었다고 전해진다. 냉전 시대에는 이러한 선전 경쟁이 공산주의와 기독교라는 두 이념 간의 대립 양상을 반영하기도 했다.[32] 황장엽 전 노동당 비서의 탈북과 관련된 내용도 전단에 포함되었다.[29]

과거 대한민국 정부가 풍선을 이용해 살포한 물품에는 선전 전단 외에도 사탕, 라이터, 담배, 심지어 음란물이 포함되기도 했다.

정전 협정 이후에도 대한민국과 조선민주주의인민공화국 양측은 전단 살포를 계속했다.[99] 1990년대에는 대한민국 육군이 비무장 지대를 따라 10곳의 전단 살포 기지를 운영했으며[99], 연예인 사진이나 해수욕장의 젊은이들 모습을 담은 전단을 보내기도 했다.[99] 또한, 투항을 권유하는 "안전 보장증"이라는 문구가 적힌 종이를 살포했고, 이를 가지고 실제로 탈북한 사람도 있었다.[99]

2003년부터는 자유북한운동연합을 비롯한 탈북자 관련 민간 단체들이 주도하여 매년 200만~300만 장의 비닐 재질 전단을 대형 풍선에 매달아 북한으로 보내고 있다.[75] 이 풍선들은 주로 황해도나 강원도 지역에 떨어지지만, 바람 방향에 따라 평양을 넘어 동해나 중국 지린성까지 날아가기도 한다.[75][99] 풍선에 위치 정보 장치를 부착하여 추적한 결과, 동해나 중국 동북부 지린성까지 비행한 사례도 확인되었다.[99]

민간 단체들이 살포하는 전단의 내용은 주로 북한 체제 비판(한국 전쟁 남침 사실 명시, 김씨 일가 사생활 폭로 등), 대한민국의 발전상 소개, 아랍의 봄과 같은 외부 세계의 민주화 운동 사례 소개 등으로 구성된다.[75] 살포되는 전단 중 일부는 가볍고 방수가 되는 폴리비닐 재질로 만들어진다.

2008년부터는 전단과 함께 다양한 물품을 동봉하여 보내고 있다.[75] 주요 동봉 물품은 다음과 같다.

종류세부 품목
현금미국 달러, 중국 위안, 북한 원화(5000원 지폐)[75]
미디어대한민국 드라마, K-POP 등이 담긴 USB 메모리나 DVD[74][75], 라디오[29][23][24], 영화 The Interview 사본 (일부 장면 삭제됨)[26][27]
생필품양말, 장갑, 볼펜, 아스피린, 밴드에이드 등 의약품[76], 마스크[77], 라면, 스타킹, 콘돔[78]
기타소책자, 친선 편지[23], GPS[76], 성경[79], 초코파이[4][80]



북한 내부에서 초코파이는 귀중한 물품으로 여겨져 거래되기도 한다.[4]

: 북녘의 형제 자매들! 안녕하십니까, 북녘의 형제 자매 여러분! 세상 사람들은 언제나 여러분과 함께 합니다. 여러분의 어려움은 국제적으로도 잘 알려져 있습니다. 우리는 남과 북의 사람들이 머지않아 다시 만날 수 있기를 바랍니다. 오래오래 건강하게 사세요! 힘내세요. 여러분을 사랑합니다. 너무 보고 싶습니다. 경고! 불순한 사람들이 여러분에게 해를 입힐 수 있는 독극물을 양말에 뿌렸을 가능성이 있습니다. 양말을 발견하면 맨손으로 만지지 마십시오. 도구를 사용하여 플라스틱 봉투에 넣어 보관하십시오. 가능하다면 착용하기 전에 흐르는 물에 최소 10시간 이상 헹구십시오.[23]

: — 시민 단체 북한평화의 풍선에 실린 편지 내용 중

살포 방식도 다양해지고 있다. 초기에는 타이머를 이용해 설정된 시간이 지나면 전단이 담긴 봉투가 터지도록 하는 방식이 주로 사용되었다.[99] 그러나 2023년부터 일부 단체(조선개혁해방위원회)는 비행 중 수 분에서 수 시간 간격으로 전단을 약 20장씩 배출하는 장치를 사용하여 더 넓은 지역에 살포를 시도하고 있다.[99] 풍선 대신 쌀, 성경, 지폐, USB 메모리 등을 페트병에 넣어 바다에 흘려보내는 방식도 사용된다. 2024년 한 탈북자 단체("사단법인 큰샘")는 강화도에서 북한 황해도를 향해 500개의 페트병을 흘려보냈다고 주장했다.[81] 음성 메시지를 송출하는 장치를 풍선에 매달아 보내는 경우도 있다.[99] 최근에는 GPS 추적기와 소형 확성기를 탑재하여 특정 지역을 목표로 선전 방송 및 전단 살포가 가능한 "스마트 풍선" 개발도 진행 중이다. 이 스마트 풍선은 수백 킬로미터 비행이 가능하며, 시험 비행에서 중국까지 도달한 사례도 있다고 알려졌다.[82]

3. 2. 북한의 대남 전단

한국 전쟁 중 조선민주주의인민공화국의 선전은 대체로 당시 소련의 선전을 모방했다.[42] 과거 수십 년 동안 북한의 대남 전단은 비교적 다양한 내용을 담고 있었다.[42] 냉전 시대에는 전단에 지도를 포함하는 경우가 많았으며, 비무장 지대(DMZ)에서 발견된 일부 전단에는 탈북자 조대흠의 탈북 경로 지도가 포함되기도 했다. 당시 북한 전단 중 상당수는 대상인 남한 군인들에게 탈북을 돕기 위한 지도와 지침을 제공했다.[42] 전달 수단으로는 풍선 외에도 로켓을 사용하여 DMZ 너머로 전단을 보내기도 했다.[42]

북한은 12년간 중단했던[50][5] 대남 전단 살포를 2012년 7월에 재개했다. 이는 4월 초 광명성 3호 발사를 포함한 북한 미사일 시험 실패 이후 한반도 긴장이 고조되고, 남한이 2010년 연평도 포격 이후 중단했던 대북 전단 살포를 재개한 데 따른 대응 조치였다.[50] 2012년 10월 서부 국경 지역에서 발견된 전단에는 친북 활동가를 칭찬하고 한국 국방부의 "반 평양 교육 프로그램"을 비판하는 내용이 담겨 있었다.[50] 당시 순찰 중이던 한국군에 의해 총 16,000장에서 17,000장의 북한 전단이 발견되었으며, 이는 7월 살포 재개 이후 두 번째 발견이었다.[50][5]

현재 조선민주주의인민공화국 정부가 살포하는 전단은 과거에 비해 비교적 단순한 내용을 담고 있으며, 다양한 슬로건이 포함되어 있다.[43] 2016년에는 전단 외에 쓰레기가 채워진 풍선을 보내기도 했다.[28] 북한은 국경 너머로 직접적인 군사 행동 대신 선전 활동을 통해 불만을 표출하는 방식을 사용하기도 한다.[43][70] 특히 2016년 대한민국 정치 스캔들 당시에는 박근혜 대통령의 퇴진을 요구하는 전단 살포를 강화했으며,[44][45] 2017년 2월에는 도널드 트럼프 당시 미국 대통령을 비난하는 전단이 서울에서 발견되기도 했다.[46] 2018년 평창 동계 올림픽을 앞두고는 남북 화해 분위기를 조성하려는 내용의 전단을 살포하기도 했다.[47]

북한 당국은 주민들에게 남한에서 보내는 물품에 독극물이 들어있다고 경고하지만, 주민들은 이를 무시하는 것으로 알려져 있다.[48] 북한이 남측에서 보낸 풍선을 가로채 내용물에 독극물을 묻혀 남한의 의도가 불순하다고 역선전한다는 의혹도 제기되었다.[23][49]

북한은 대북 전단 살포에 관여하는 남한 활동가들을 위협하고,[60][61] 남한 정부에 대해서도 책임을 묻고 활동가들에 대한 강력한 조치를 요구하며 군사적 행동 가능성을 언급하는 등 민감하게 반응해 왔다.[38][61] 조국평화통일위원회 서기국, 로동신문, 국방위원회 등은 남한 정부의 대북 정책을 비난하는 성명을 반복적으로 발표했다.[38][61][62][63] 특히 김정은 국무위원장과 부인 리설주 등 북한 지도부를 직접 비판하는 전단에 대해서는 더욱 격렬한 반응을 보였다.[61] 2015년 여름, 지도자에 대한 비방 내용이 담긴 전단이 살포되자 조국평화통일위원회는 3일 만에 이를 비난하며 남한 국가정보원, 대한민국 국방부, 대한민국 통일부의 비호 없이는 불가능한 일이라고 주장했다.[61]

3. 3. 살포 방식



한국 전쟁 당시 대한민국 정부는 25억 장에 달하는 대량의 삐라를 살포했는데, 이는 자본주의 세계가 공산주의 경쟁자들을 능가할 수 있음을 보여주려는 의도도 포함했다.[42] 유엔군 선전물에는 북한 주민에 대한 편견이 나타나기도 했으며, 반면 전쟁 중 북한의 선전은 당시 소련 선전을 모방하는 경향이 있었다.[42]

한국 전쟁 휴전 이후에도 남북 간 전단 살포는 계속되었다.[99] 1990년대까지 대한민국 육군은 비무장 지대를 따라 10개의 전단 살포 기지를 운영했으며[99], 전단에는 연예인 사진이나 해수욕장의 젊은이들 모습, 투항을 권유하는 "안전 보장증" 등이 포함되었다. 이 증명서를 가지고 실제로 탈북한 사례도 있었다.[99] 과거 대한민국 정부가 풍선으로 살포한 물품에는 선전 삐라 외에도 사탕, 라이터, 담배, 음란물 등이 포함되기도 했다.

군사적 살포에서 민간 살포로 전환된 이후에도 대한민국 삐라의 내용과 목적에는 큰 변화가 없다는 분석이 있다. 역사적으로 삐라 내용에는 문화적 민감성에 대한 고려가 부족한 경우도 있었다. 예를 들어, 남한식 표기를 북한식으로 옮기는 과정에서 문제가 발생했는데, 북한에서는 '헝가리'나 '소련'과 같은 단어를 각각 '웬가리'나 '로씨야'로 표기하기 때문에 남한식 표기를 이해하지 못하는 경우가 있었다. 삐라에는 스캔들, 정보, 유인책 등이 혼합되어 있으며, 일부는 기독교 복음주의나 성경 복음서 내용을 담고 있기도 하다. 한 삐라에는 김일성과 예수를 나란히 놓고 "김일성 대신 예수 그리스도를 믿으라"는 메시지를 담기도 했다. 냉전 시대 선전 경쟁은 공산주의와 기독교라는 두 영향력 사이의 투쟁 양상을 보이기도 했다.[32] 탈북한 고위 간부 황장엽의 행적도 삐라 소재로 사용되었다.[29]

2003년부터는 자유북한운동연합을 비롯한 탈북자 관련 민간 단체들이 주도하여 매년 200만~300만 장의 비닐 재질 전단을 대형 풍선에 매달아 북한으로 보내고 있다.[75] 이 풍선은 주로 투명한 12m 길이의 원통형으로, 헬륨 또는 수소 가스를 채워 사용한다.[40][33] 튼튼한 이중벽 온실 플라스틱으로 제작되며[33], 표면에는 한글로 선전 메시지가 적혀 있다. 이 풍선은 과거 대한민국 정부가 사용했으나 더 이상 생산되지 않는 비행선을 대체하기 위해 개발되었다. 풍선은 최대 200km까지 이동할 수 있으며[34], 각 풍선의 최대 적재량은 10kg이다.[35] 자유북한운동연합은 풍선 1개 발사에 약 500USD를 지출한다고 알려졌지만, 이는 비교적 저렴한 방법으로 간주된다.[63]

풍선은 주로 황해도나 강원도에 낙하하지만, 기상 조건에 따라 평양보다 더 멀리 날아가기도 한다.[75] 풍선에 GPS 장치를 부착하여 추적한 결과, 동해나 중국 지린성까지 비행한 경우도 확인되었다.[99] 자유북한운동연합은 풍선의 이동 경로를 더 정확히 파악하기 위해 GPS 기능 개선을 고려하고 있다.[33]

일반적으로 풍선에는 타이머가 장착되어 설정된 시간이 지나면 전단이 담긴 봉투가 터져 내용물이 한꺼번에 살포되는 방식이 사용된다.[99] 그러나 탈북자 단체인 조선개혁해방위원회는 넓은 지역에 전단을 뿌리기 위해, 2023년부터 복사기의 종이 배출 장치와 유사한 원리로 비행 중 수 분에서 수 시간 간격으로 약 20장씩 전단을 배출하는 장치를 사용하고 있다.[99]

풍선 외에도 다른 방식들이 사용된다. 2015년부터는 헬리콥터형 무인 항공기 (드론)가 자료 배포에 활용되고 있다.[24] 일부 단체는 쌀, 성경, 지폐, USB 메모리 등을 페트병에 넣어 북한 해안으로 흘려보내기도 한다. 탈북자 단체 "사단법인 큰샘"은 2024년 강화도에서 북한 황해도 방면으로 500개의 페트병을 흘려보냈다고 주장했다.[81] 음성 메시지를 발신하는 장치를 날려 보내는 단체도 있다.[99] 또한, 바람에 의존하는 기존 풍선 대신 GPS 추적기와 소형 확성기를 탑재한 '스마트 풍선' 개발도 진행 중이다. 이를 통해 특정 지역을 목표로 전단을 살포하고, 노동당 비판 메시지를 방송하는 것이 가능해질 것으로 기대되며, 비행 거리가 수백 킬로미터에 달하고 시험 비행에서 중국까지 도달한 사례도 있다고 주장된다.[82]

오늘날 민간 단체가 살포하는 내용물은 매우 다양하다. 전단에는 한국 전쟁이 북한의 남침이었다는 사실, 김씨 일가의 사생활 등 북한 체제 비판, 대한민국의 발전상, 아랍의 봄과 같은 민주화 운동 등의 내용이 문자와 그림으로 담겨 있다.[75] 2008년부터는 미국 달러, 중국 위안, 북한 원화 (5천원 지폐 등) 현금이나, 대한민국 드라마나 K-POP 음악 등이 담긴 USB 메모리, DVD 등을 동봉하기 시작했다.[74][75] 이 외에도 라디오, 양말, 장갑, 볼펜 등 생필품, 아스피린·밴드에이드 등 의약품[76], 마스크[77], 라면, 스타킹, 콘돔[78], 성경[79], 초코파이[80] (북한 내에서 가치 있는 교환 품목이 됨[4]) 등이 보내지기도 한다. 소니 픽처스 엔터테인먼트 해킹 사건 이후에는 영화 ''The Interview'' 사본을 북한으로 보내는 활동가들도 많았는데, 일부는 논란이 될 만한 장면을 삭제하여 보냈다.[26][27] 오늘날 살포되는 삐라 중 일부는 가볍고 방수가 되는 폴리비닐로 만들어진다. 시민 단체 '북한평화'의 풍선에 실린 편지에는 다음과 같은 내용과 함께 독극물 가능성에 대한 경고 문구가 포함되기도 했다.[23]

북녘의 형제 자매들! 안녕하십니까, 북녘의 형제 자매 여러분! 세상 사람들은 언제나 여러분과 함께 합니다. 여러분의 어려움은 국제적으로도 잘 알려져 있습니다. 우리는 남과 북의 사람들이 머지않아 다시 만날 수 있기를 바랍니다. 오래오래 건강하게 사세요! 힘내세요. 여러분을 사랑합니다. 너무 보고 싶습니다. 경고! 불순한 사람들이 여러분에게 해를 입힐 수 있는 독극물을 양말에 뿌렸을 가능성이 있습니다. 양말을 발견하면 맨손으로 만지지 마십시오. 도구를 사용하여 플라스틱 봉투에 넣어 보관하십시오. 가능하다면 착용하기 전에 흐르는 물에 최소 10시간 이상 헹구십시오.


한편, 현재 북한 정부가 살포하는 대남 전단은 비교적 단순한 내용을 담고 있으며 과거 북한의 선전 방식을 연상시킨다. 전단에는 다양한 슬로건이 포함되어 있다.[43] 2016년에는 전단 외에 쓰레기를 채워 넣은 풍선을 남쪽으로 보내기도 했다.[28] 과거 수십 년 동안 북한이 살포한 전단은 더 다양한 내용을 담고 있었다.[42]

4. 대북 전단 살포 단체

최근 대북 전단 살포에 관여하는 단체는 주로 탈북자 단체, 한국의 복음주의 개신교 및 보수 성향 단체, 기타 기독교 교파 단체, 그리고 미국 기반 단체들이다. 대북 전단 살포에 참여하는 탈북자 단체 중에는 전직 군인 출신이 많은 경향을 보인다. 탈북자의 최대 70%가 여성이지만, 전단 살포 활동은 비교적 엘리트 계층이나 군 출신 남성들이 주도하는 경향이 있다. 탈북자 단체들이 가장 활발하게 활동하며, 자유북한운동연합과 북한기독교총연합회가 주요 단체로 꼽힌다.[29]

적극적으로 대북 전단을 살포하는 탈북자 단체로는 자유북한운동연합, 직접 북한 돕기 운동본부, 북한기독교총연합회, 북한민주화위원회 등이 있다. 자유북한운동연합의 박상학 대표는 정부 지원 없이, 매달 5USD에서 10USD를 기부하는 수백 명의 개인 후원자들로부터 운영 자금을 충당한다고 주장한다. 북한민주화위원회와 같은 일부 단체는 중국 국경 지역의 연락망을 활용하여 강을 통해 북한으로 USB 메모리 등의 정보 매체를 보내기도 한다.[30]

관련된 한국의 시민단체(NGO)로는 자유민주주의국민행동, 납북자가족모임, 조갑제닷컴, 남한의 전쟁포로 및 납북자 가족회, 코너스톤 미니스트리 등이 언급된다. 미국 기반 단체 중에서는 국방포럼재단(Defense Forum Foundation) 의장이자 북한자유연합 의장인 수잔 숄티가 주요 역할을 하며, 북한자유연합은 관련 단체들의 주요 후원자 중 하나이다. 익명의 기독교 후원자나 해외 교회 역시 중요한 자금원으로 알려져 있다.

박상학 대표는 이러한 활동의 동기가 북한의 정보 통제를 깨고 주민들의 의식을 높여 북한 지도부 교체를 유도하려는 것이라고 설명했다. 인권재단(Human Rights Foundation)과 같은 단체들은 표현의 자유, 자기 결정, 결사의 자유, 이동의 자유, 민주주의와 같은 가치를 활동의 명분으로 강조한다.[31] 이들 단체는 북한 정권 비판이나 변화 촉구 외에도 탈북 난민 지원, 북한 내 장애인 대상 인도주의 활동, 기독교 전파 등 다양한 활동을 병행하는 경우도 있다.[32][39][65]

개신교 복음주의는, 과거 정부 주도에서 민간으로 넘어간 풍선 살포 활동에 참여하는 다수 시민단체(NGO)들의 공통적인 이념적 기반으로 지적된다. 역사적으로 한국의 기독교는 반공주의 운동과 밀접한 관련을 맺어왔다.[32] 또한 대한민국에 정착한 탈북자의 약 80%가 자신을 기독교인으로 밝히는데, 이들은 교회 공동체에 의지하는 경우가 많으며 일부는 반북 활동가로 나서기도 한다. 조지 W. 부시 행정부 시절 미국의 강경한 대북 정책과 관련 단체 지원 역시 북한에 반대하는 국제 인권 운동의 형성에 영향을 미친 것으로 평가된다.[32]

5. 논란과 쟁점

대북전단 살포는 대한민국 사회와 남북 관계에 걸쳐 지속적으로 다양한 논란과 쟁점을 야기하고 있다. 주요 쟁점으로는 표현의 자유 보장과 접경 지역 주민의 안전 및 한반도의 군사적 긴장 완화 필요성 사이의 충돌,[69][26] 전단 살포의 실질적인 효과성에 대한 의문,[71] 그리고 이를 둘러싼 대한민국 내부의 정치적·이념적 대립인 남남 갈등 등이 복합적으로 얽혀 있다.

특히 전단 살포를 주도하는 일부 시민단체(주로 탈북민 단체 및 개신교 복음주의 계열[32])의 활동 방식과 동기에 대한 비판적 시각도 존재하며,[65][69] 이들의 활동 자금 확보 경쟁이나 내부적 갈등 양상도 논란의 일부이다.[65] 또한, 전단 살포 행위가 1992년 남북 기본 합의서 등 남북 간 합의 정신에 위배될 수 있다는 지적과 함께,[41] 실제 북한 주민에게 미치는 영향력과 북한 사회 변화 유도 가능성에 대한 전문가들의 회의적인 평가도 제기된다.[71][30]

북한은 전단 살포에 대해 민감하게 반응하며 군사적 위협[61]과 실제 군사적 행동[26][63]으로 대응하기도 했으며, 이는 남북 관계 경색과 군사적 긴장 고조의 직접적인 원인이 되기도 했다. 이에 대한민국 정부는 표현의 자유를 존중한다는 원칙적인 입장을 밝히면서도,[26] 주민 안전과 남북 관계 관리 차원에서 활동 자제를 촉구하거나[26] 때로는 물리적으로 제지하는[39] 등 복잡한 대응을 보여왔다. 2020년에는 대북전단 살포를 처벌하는 법률(이른바 '대북전단 금지법')이 국회를 통과했으나,[1] 2023년 헌법재판소는 해당 법률 조항에 대해 위헌 결정을 내리면서[3] 관련 논쟁은 현재진행형으로 남아 있다.

5. 1. 표현의 자유 vs. 안보 위협

Imjin Peace Bell pavilion at Imjingak grounds
임진각의 임진각 평화의 종각 부지


대북전단 살포는 주로 개신교 복음주의 성향의 단체들이 주도한다.[32] 햇볕 정책 이후 남북 간 교류가 활발해지면서, 오히려 대한민국 내부에서는 이념적, 정치적 양극화가 심화되었다는 분석도 있다. 이러한 배경 속에서 일부 복음주의 교회 지도자들은 대북 강경 노선을 지지하며 활동에 참여하기도 했다.[32] 또한, 대한민국에 정착한 탈북민 중 상당수가 기독교인이 되며, 이들 중 일부는 북한 정권에 반대하는 활동에 적극적으로 참여한다.

주요 살포 장소로는 임진각과 파주시 통일공원 주차장, 서해안의 강화도 등이 이용된다.[36][60] 과거에는 배를 이용해 풍선을 날리기도 했으나, 2013년 대한민국 정부에 의해 금지되었다. 자유북한운동연합의 박상학 대표는 배를 이용했을 때 더 많은 전단을 보낼 수 있었다고 주장했다.[29][37]

그러나 이러한 대북전단 살포는 접경 지역 주민들의 강한 반대에 부딪히고 있다.[69] 주민들은 안전 문제뿐만 아니라 지역 관광 및 경제 활동에 미치는 부정적인 영향을 우려한다. 2014년 10월에는 파주 주민들이 트랙터로 도로를 막아 풍선 살포를 저지하려 하기도 했으며, 이 과정에서 남북 화해를 지지하는 활동가들과 충돌이 발생하기도 했다.[69][38] 대북전단 살포 자체는 불법이 아니지만, 주민 안전과 충돌을 우려한 대한민국 경찰이 개입하는 경우가 있으며, 이 과정에서 활동가들과 물리적 충돌이 발생하기도 했다. 2015년 4월에는 박상학 대표가 경찰에 의해 잠시 구금되기도 했다.[40][41]

한반도 기후 특성상 바람이 남쪽에서 북쪽으로 부는 날이 드물어 풍선 살포에 어려움이 따르기도 한다. 실제로 일부 풍선은 바다에 떨어지거나 다시 대한민국 영토로 돌아오기도 하며, 심지어 서울 시내에 전단이 떨어진 사례도 있다.[24]

북한 정부는 대북전단 살포에 대해 매우 민감하게 반응하며, 관련 활동가들을 우리민족끼리 등의 매체를 통해 위협하기도 했다.[60][61] 조국평화통일위원회, ''로동신문'', 국방위원회 등은 대한민국 정부가 전단 살포를 방치하고 있다며 비난하고, 군사적 대응 가능성까지 언급하며 강력한 조치를 요구해왔다.[38][61][62][63] 특히 김정은 국무위원장과 부인 리설주 등 최고지도자를 비판하는 내용의 전단에 대해서는 더욱 격렬한 반응을 보이며, 대한민국 국가정보원, 대한민국 국방부, 대한민국 통일부 등이 배후에 있다고 주장하기도 했다.[61]

대한민국 정부는 대북전단 살포가 표현의 자유 영역에 속한다는 입장을 보이면서도, 북한을 자극하는 행위를 자제할 것을 활동가들에게 촉구해왔다.[26] 경찰은 북한의 보복 가능성과 주민 안전을 고려하여 살포를 제지하기도 한다. 2014년 10월, 대북전단 살포가 한국군사분계선에서의 총격전으로 이어진 후, 당시 여당인 국민의힘의 전신 새누리당의 김무성 대표는 강경한 대북 활동이 남북 관계에 도움이 되지 않을 수 있다는 우려를 표명했다.[36] 박근혜 당시 대통령은 이 문제를 "표현의 자유와 지역 주민의 안전을 모두 고려하는 방식으로 처리"하겠다고 밝혔다.[64] 통일부 관계자는 천안함 피격 사건 이전에는 정부가 살포를 막으려 했으나, 이후에는 폭력 위협 시 지역 경찰이 개입하도록 하는 방식으로 대응 기조가 바뀌었다고 설명했다.[26][65]

2018년 11월 1일, 남북은 판문점 선언 이행을 위한 군사 분야 합의에 따라 비무장 지대(DMZ) 인근에 완충 구역을 설정하고, 이 구역 내에서 열기구 비행을 금지하기로 합의했다.[66][67]

이후 2020년 12월 14일, 대한민국 국회는 군사분계선 일대에서의 대북전단 살포 행위를 금지하는 '남북관계 발전에 관한 법률' 개정안(일명 대북전단 금지법)을 통과시켰다.[1] 이 법은 위반 시 3년 이하의 징역 또는 3000만원 이하의 벌금에 처하도록 규정했으며, 공포 3개월 후 시행될 예정이었다.[1] 그러나 2023년 9월, 대한민국 헌법재판소는 이 법률이 표현의 자유를 과도하게 제한한다며 위헌 결정을 내렸다.[3]

5. 2. 효과 논란

평양 시가지, 전경에 대동강을 가로지르는 옥류교가 있다.
일부 활동가들은 풍선으로 평양 (사진)까지 도달할 수 있다고 주장한다.


대북전단 살포의 실제 효과에 대해서는 여러 논란이 존재한다. 우선 기술적인 문제가 있다. 한반도의 기후 특성상 연중 80%는 바람이 동쪽으로 불고, 남쪽에서 북쪽으로 부는 경우가 드물어 풍선이 의도한 지역까지 도달하기 어렵다.[24] 풍선이 바다에 떨어지거나 대한민국 영토로 되돌아오는 경우가 잦으며,[24] 심지어 서울 시내에 떨어진 사례도 보고되었다. 2018년 11월 1일 남북 간 군사 분야 합의에 따라 군사분계선 인근에 설정된 완충 구역[66]에서는 비무장 지대(DMZ) 25km 이내로 열기구 비행이 제한되어[67] 전단 살포의 효과성에 더욱 제약이 생겼다.

전단 살포 활동은 대한민국 내에서도 비판과 반대에 부딪힌다. 파주시 등 접경 지역 주민들은 안보 불안과 지역 경제 피해를 호소하며 전단 살포에 반대해왔다.[69] 2014년 10월에는 파주 주민들이 트랙터로 길을 막아 풍선 발사를 저지하려 했으며,[69] 이 과정에서 활동가들과 충돌이 발생하기도 했다.[38] 경찰이 개입하여 활동가와 마찰을 빚는 경우도 있으며,[39] 2015년 4월에는 박상학 자유북한운동연합 대표가 공무집행방해 혐의 등으로 체포되기도 했다.[40][41]

대북전단 활동을 하는 단체들 사이에서도 내부적인 갈등과 비판이 존재한다. 자금 확보를 위한 경쟁, 세속적 활동가와 기독교 활동가 간의 이념 및 동기 차이 등이 상호 불신을 야기하기도 한다.[65] 특히 일부 단체는 전단이 실제로 북한 목표 지점까지 도달했는지에 대해 의문을 제기받는다. 탈북자 출신 활동가 이민복은 박상학 등이 임진각에서 풍선을 날리는 방식으로는 평양까지 도달하는 것이 불가능하며, 대부분 동해나 강원도 태백산맥으로 날아갈 것이라고 주장했다. 그는 이러한 활동이 언론의 주목을 받아 자금을 모으기 위한 행위라고 비판하기도 했다.[65]

효과를 주장하는 측에서는 전단이 북한 주민들에게 외부 정보를 전달하고 북한 정권에 압박을 가하는 수단이라고 강조한다. 북한 지식인 연대의 김흥광은 풍선이 주로 비무장지대 근처에 떨어져 군인들이 보게 되더라도 북한에 압력을 가하는 데 효과적이라고 말한다. 박상학 대표는 수백 명의 탈북자가 전단을 통해 외부 소식을 접했다고 증언했다는 점을 근거로 효과를 확신한다. 이민복 역시 풍선 발사를 "북한 정권에 의해 닫힌 북한 사람들의 눈, 귀, 입을 열어주는 원시적인 인권 활동"이라고 평가하며, 이로 인해 전쟁이 발발할 가능성은 낮다고 보았다.[68] 통일방송을 운영하는 임영선 등 일부 탈북 군인들은 전단과 함께 보내진 사탕 등이 남한에 대한 초기 적대감을 완화하는 데 도움이 되었다고 증언했다.[39] 방위 포럼 재단의 수잔 숄티는 풍선을 "북한 주민을 위한 진실과 희망의 핵 미사일"이라고 표현하며 그 중요성을 강조했다.

반면, 전단의 실제 효과에 대한 회의적인 시각도 상당하다. 2016년 뉴욕 타임스는 얼마나 많은 북한 주민이 전단을 읽고 어떻게 반응하는지에 대한 신뢰할 만한 연구가 없다고 보도했다.[70] 국민대학교 안드레이 란코프 교수는 짧은 내용만 담긴 전단이 독자를 설득하기 어려워 라디오 방송 등에 비해 효과가 떨어진다고 평가했다.[71] 연세대학교 이정훈 교수는 이러한 활동이 실제로 북한 정권을 불안정하게 만들 수 있을지에 대해 회의적인 입장을 보였다.[30] 전단 내용의 효과에 대해서도 비판이 있는데, 북한 군인들이 남한의 선정적인 사진을 보고 남한 사회의 부패 증거로 여겼다는 증언[65]이나 혐오감을 느꼈다는 회상도 있다. 기독교 단체의 경우, 선교 목적이 주민 구호보다 앞선다는 비판과 함께 기독교 문학 살포가 북한 주민을 위험에 빠뜨릴 수 있다는 우려도 제기된다.[69] 재미 선교사 더글러스 신은 이를 "북한 해방을 위한 십자군"이라 표현했지만, 한미 관리들은 종교를 통한 북한 변화는 매우 어렵다고 평가한다.[32]

또한, 대북전단 살포는 남북 관계에 부정적인 영향을 미치고 군사적 긴장을 유발한다는 비판이 제기된다. 북한대학원대학교 이우영 교수는 전단 살포가 1992년 남북 기본 합의서의 상호 비방·중상 중단 합의 위반에 해당될 수 있으며, 이는 북한에 적대 행위 중단을 요구할 명분을 약화시킨다고 지적한다.[41] 실제로 북한은 전단 살포에 대해 군사적 대응 위협을 가해왔으며,[26] 2014년 10월에는 북한군이 풍선을 향해 발사한 고사포탄이 대한민국 영토에 떨어져 남북 간 총격전이 벌어지기도 했다.[26][63] 박상학[39]과 최정훈[39] 등 활동가들에 대한 북한의 암살 시도 혐의도 보고된 바 있다. Foreign Policy in Focus의 존 페퍼는 활동가들이 폴란드 연대 운동의 경험처럼 때로는 자제가 필요하며, 과도한 주장과 타협 거부는 오히려 인명을 위험에 빠뜨리고 남북 대화와 한국 민주주의의 정당성을 훼손할 수 있다고 경고했다.[69]

5. 3. 남남 갈등

개신교 복음주의는 풍선 살포가 민간 단체 주도로 넘어간 이후, 관련 NGO들의 주요한 공통 분모로 작용한다. 정진헌은 햇볕 정책 이후 국가 간 양극화는 줄었지만, 대한민국 내부의 이념적, 정치적 양극화는 오히려 증가했다고 분석하며, 복음주의 교회 지도자들이 당시 정부에 반대하는 시위를 주도했다고 지적한다. 서양 선교사에 대한 저항이 적었던 한국의 역사적 맥락 속에서 기독교는 반공주의 운동과 정치적으로 연결되었으며,[32] 조지 W. 부시 행정부의 대북 강경 노선과 대북 단체 지원 역시 북한에 반대하는 국제 인권 운동 형성에 영향을 미쳤다.[32] 탈북자의 약 80%가 자신을 기독교인이라고 밝히며 교회에 의존하고, 이들 중 다수가 반북 활동가로 활동하는 경향이 있다. 냉전 시대에는 정부 운영 한국방송공사(KBS)와 사립 복음주의 개신교 극동방송 간에 대북 메시지를 둘러싼 경쟁이 존재했다.

대북 전단은 주로 임진각, 파주시 통일공원 주차장, 서해안의 강화도 등 접경 지역에서 살포된다.[36][60] 과거에는 배를 이용하기도 했으나, 2013년 대한민국 정부에 의해 금지되었다. 자유북한운동연합의 박상학 대표는 배를 이용하면 두 배나 많은 전단을 보낼 수 있었다고 주장하며, 2014년에는 700만에서 800만 장의 전단만 보냈다고 밝혔다.[29][37]

이러한 풍선 살포는 해당 지역 주민들의 강한 반대에 부딪히고 있다.[69] 주민들은 안전 문제와 더불어 지역 관광 및 사업에 미치는 부정적 영향을 우려한다. 2014년 10월에는 파주시 주민들이 트랙터로 길을 막아 풍선 살포를 저지하려 했으며, 이 과정에서 주민 및 남북 화해를 지지하는 활동가들과 탈북 활동가들 사이에 물리적 충돌이 발생하기도 했다.[69] 당시 소수의 탈북 활동가들은 김포시로 이동하여 2만 장의 전단을 기습 살포했다.[38] 풍선 살포 자체는 불법이 아니지만, 대한민국 경찰이 주민 안전 등을 이유로 개입하는 경우가 있으며,[39] 이 과정에서 활동가들과의 충돌이 발생하기도 한다. 2015년 4월에는 박상학 대표가 경찰에 의해 구금되기도 했다.[40][41]

한반도 기후는 연중 80% 동안 바람이 동쪽으로 불고 남쪽에서 북쪽으로 부는 경우가 드물어 풍선 발사에 어려움을 준다. 이 때문에 풍선이 바다로 떨어지거나 대한민국 영토로 되돌아오는 경우가 있으며,[24] 불안정한 날씨로 인해 서울 시내에 전단이 떨어진 사례도 보고되었다.

풍선 살포 활동에 참여하는 여러 단체들은 활동 자금을 확보하기 위해 서로 경쟁하는 모습을 보이기도 하며, 세속적 활동가와 기독교 활동가 간의 이념적 차이와 서로 다른 동기는 상호 불만을 야기하기도 한다.[65] 특히, 전단 살포의 실질적인 효과와 일부 단체의 활동 방식에 대한 논란이 지속되고 있다. 탈북자 출신 활동가인 이민복은 다른 단체들이 전단이 북한 내부에 제대로 도달하지 못함에도 불구하고, 언론의 주목을 받아 자금을 모으기 위해 효과를 과장한다고 비판했다.[65] 그는 임진각에서 날린 풍선이 북한의 수도인 평양까지 도달하는 것은 불가능하며, 대부분 동해나, 기껏해야 강원도의 태백산맥으로 날아갈 것이라고 주장했다. 2015년 1월 인권재단과 자유북한운동연합의 풍선 날리기는 이러한 자금 모금용 행사라는 의혹을 받기도 했다.[64] 반면, 북한 지식인 연대의 김흥광은 풍선이 바람 때문에 주로 비무장 지대(DMZ) 근처에 떨어져 군인들이 주로 보게 되지만, 북한에 압력을 가하는 효과는 있다고 주장한다. 박상학 대표는 수백 명의 탈북자들이 전단을 통해 외부 정보를 얻었다고 증언한다며 풍선 살포의 효과를 강조한다. 이민복 자신도 풍선 발사가 "북한 정권에 의해 닫힌 북한 사람들의 눈, 귀, 입을 열어주는 원시적인 인권 활동"이며, 이로 인해 전쟁이 발발할 가능성은 낮다고 보았다.[68]

기독교 단체들의 활동 동기에 대해서도 비판적인 시각이 존재한다. 이들이 실제적인 구호 활동보다는 선교 자체에 더 집중한다는 비판과 함께, 북한 내에서 기독교 문학 소지가 매우 위험하다는 점이 지적된다.[69] 재미 선교사 더글러스 신 씨는 기독교인들이 북한 주민을 돕기 위해 깃발을 들었으며 "일부 사람들은 십자군이라는 단어 사용을 좋아하지 않지만, 이것이 바로 북한을 해방하기 위한 십자군이다"라고 말했다.[32] 한국과 미국의 관리 및 분석가들은 선교 활동의 효과를 평가하기 어렵다는 데 동의하며, 종교를 통해 북한을 변화시키는 것은 매우 어렵다고 말한다.[32]

전단 내용물의 효과에 대해서도 의견이 엇갈린다. 북한 군인들이 한국의 선정적인 사진을 보고 한국 자본주의 사회의 부패를 확인하는 계기로 삼거나 혐오감을 느꼈다는 증언도 있는 반면,[65] 전단과 함께 보내진 사탕 등이 한국에 대한 초기 적대감을 완화하는 데 도움이 되었다는 증언(온라인 채널 통일방송 운영자 임영선)도 있다.[39] 그러나 2016년 뉴욕 타임스는 얼마나 많은 북한 주민이 전단을 읽고 어떻게 반응하는지에 대한 신뢰할 만한 연구는 없다고 보도했다.[70] 이에 비해 한국 사람들은 북한에서 날아온 전단을 대부분 무시하는 것으로 알려져 있다.[43]

국민대학교의 안드레이 란코프 교수는 비교적 짧은 텍스트만 담을 수 있는 전단은 독자들을 설득할 가능성이 낮아 라디오 프로그램에 비해 효과가 떨어진다고 평가한다.[71] 연세대학교의 이정훈 교수는 전단 살포 단체들이 사용하는 방법으로는 북한 사회에 실질적인 변화를 가져오거나 정권을 불안정하게 만들기 어렵다고 본다.[30] 북한대학원대학교의 이우영 교수는 전단 살포가 1992년 남북 기본 합의서에서 합의한 상호 비방·중상 중단 원칙에 위배될 수 있음을 지적하며, 이러한 행위를 하면서 북한에게 적대 행위 중단을 요구하는 것의 정당성에 의문을 제기한다.[41]

방위 포럼 재단의 수잔 숄티는 풍선을 "북한 주민을 위한 진실과 희망의 핵 미사일"이라고 긍정적으로 평가하기도 했으나, Foreign Policy in Focus의 존 페퍼 국장은 활동가들이 폴란드 연대 노조의 '자기 제한 혁명' 사례에서 교훈을 얻어야 한다며, 과도한 정보 유포 주장과 타협 거부가 오히려 해가 될 수 있다고 비판한다. 그는 이러한 활동이 인명을 위험에 빠뜨리고 남북 대화를 해치며 한국 민주주의의 정당성까지 훼손할 수 있다고 우려한다.[69]

풍선 살포는 북한의 강력한 반발을 야기하며 남북 간 긴장을 고조시키는 요인이 되기도 한다. 북한은 풍선 발사 지점에 대한 포격 위협을 가했으며, 2014년 10월에는 북한 국경 수비대가 풍선을 격추하려다 남측 군사 기지 및 주거 지역 인근에 포탄이 떨어져 남북 간 총격전으로 이어지기도 했다.[26][63] 또한, 활동가들에 대한 직접적인 위협도 발생했다. 2011년에는 박상학 대표를 암살하려던 북한 간첩이 체포되었고, 2014년에는 탈북자로 위장하여 풍선 살포 활동에 관여하며 북한 인민해방 전선 사령관 최정훈을 암살하려던 북한 공작원이 체포되기도 했다.[39] 정진헌은 이러한 갈등 속에서 최근 몇 년간 비무장지대가 더욱 군사화되었다고 지적하며, 풍선 살포가 남북 간 협력 관계를 파괴하려는 의도를 가진 행위라는 비판도 제기된다.[69] 2018년 11월 1일, 남북은 판문점 선언 군사 분야 이행 합의에 따라 군사분계선 일대에 완충 구역을 설정하고, 이 구역 내에서 열기구 비행을 금지하기로 합의했다.[66][67]

대한민국 내부에서도 대북 전단 살포를 둘러싼 정치적, 사회적 갈등이 존재한다. 2008년 11월 26일, 당시 민주당은 대변인 성명을 통해 자유북한운동연합을 "매국 단체"라고 강하게 비판하며 전단 살포 중단을 촉구했다.[86] 이에 탈북자 단체는 11월 28일 민주당 대변인을 명예훼손으로 고소했고, 민주당은 12월 1일 재차 "전단 살포를 멈추지 않는 한 매국노라는 비판을 면치 못할 것"이라고 밝혔다. 자유북한운동연합 측은 "항상 김정일 편에 섰던 민주당이야말로 매국 집단"이라고 반박했다.[87] 2009년 2월 16일에는 대한민국 정부의 자제 요청에도 불구하고 납북자 가족회와 자유북한운동연합이 김정일의 생일에 맞춰 북한으로 전단 2만 장과 북한 화폐를 담은 풍선을 날려 보냈다. 납북자 가족회 최성용 대표는 북한이 적십자 회담에 응한다면 전단 살포를 중단하겠다고 밝혔다.[88]

참조

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